REGLAS PARA LA POLÍTICA FISCAL
ECONOMÍA. La regla de balance estructural ha guiado la conducción de la política fiscal en Chile en los últimos 20 años. ¿En qué consiste? ¿Cuáles son las otras reglas fiscales?
Recientemente el Gobierno anunció los elementos centrales del proyecto de Ley de Presupuesto para el año 2022, que el Congreso tendrá que discutir en los próximos meses. La iniciativa propone un nivel de gasto fiscal de USD 82.135 millones, lo que correspondería a casi el 24% del PIB.
Este monto implica un aumento de 3,7% respecto a lo aprobado en la Ley de Presupuesto 2021, a fines del año pasado por el Congreso Nacional, el cual no consideró el gasto adicional aprobado en el transcurso del presente periodo anual. Al tomar en cuenta los USD 27.000 millones adicionales que complementó a la Ley de Presupuesto 2021, para hacer frente a los efectos económicos y sociales de la pandemia de c ovid-19, la propuesta de presupuesto implica una disminución de 22,5% del gasto fiscal para el próximo año.
El significativo ajuste a la baja del gasto fiscal tiene por objetivo hacer sostenible la política fiscal, la cual sigue una regla de balance estructural, dentro del marco de la Ley sobre Responsabilidad Fiscal. El presente año, con el gasto adicional, el déficit fiscal estructural será de 11,5% del PIB, y el proyecto de presupuesto para 2022 plantea que ese déficit estructural disminuya a 3,9% del PIB.
REGLA DE BALANCE
ESTRUCTURAL
Pero ¿en qué consiste la regla de balance estructural? ¿Cuáles son sus ventajas y desventajas?¿Cuáles son las otras reglas fiscales?
Desde hace 20 años en Chile la política fiscal se conduce con una regla de balance estructural, la cual ha sufrido modificaciones, en un proceso que la ha institucionalizado y buscado la mejora a partir de la experiencia y de avances teóricos.
En términos sencillos, el balance estructural implica estimar el nivel de ingreso estructural que tendría el Fisco; es decir, sin considerar efectos coyunturales como un mayor o menor precio del cobre transitorio en el caso chileno, por la importancia que tiene ese precio en los ingresos fiscales. A partir de esa estimación se puede determinar el nivel de gasto para el año, de manera tal que guarde relación con los ingresos permanentes y no con los del año en particular; de esa forma se logra una mayor estabilidad en el gasto fiscal, y no que sufra importantes variaciones por cambios significativos en el nivel de ingresos del año.
El Gobierno, al inicio de su periodo, anuncia su compromiso fiscal en cuanto a la meta de superávit o déficit fiscal estructural, ingreso fiscal menos gasto fiscal como porcentaje del PIB que espera alcanzar al final de su administración.
La principal ventaja de esta regla es que permite llevar a cabo una política fiscal contracíclica; es decir, cuando la economía cae en recesión automáticamente se genera un mayor déficit fiscal o menor superávit en el año en curso, y lo opuesto ocurre en años de fuerte expansión económica. En el caso de la etapa expansiva, se abre la posibilidad que se cree un fondo de estabilización, como ocurrió en Chile en la primera década de este siglo. De esa forma el gasto fiscal no sufre fuertes vaivenes cuando los ingresos del Gobierno suben y bajan por situaciones coyunturales.
Sin embargo, esta regla es difícil de comunicar al público no especialista y, si no hay la suficiente transparencia, puede ser fácil de manipular por la autoridad, al ser compleja la estimación de valores de largo plazo como el precio del cobre y la tasa de crecimiento tendencial del PIB.
OTRAS REGLAS
Entre alternativas de reglas para la política fiscal se encuentran la de balance general, en lugar de estructural; de límite de deuda, de límite de gasto o de crecimiento del gasto y otras reglas sobre el nivel de ingresos fiscales.
En general, todas ellas son sencillas, fáciles de comunicar y de monitorear. Sin embargo, la principal desventaja es que limita la capacidad del Gobierno de implementar una política fiscal contracíclica, pudiendo en algunos casos incluso volverse procíclica; es decir, reduce el gasto fiscal cuando se enfrenta una recesión y lo aumenta en tiempos de expansión económica, generando más inestabilidad en la economía. Otro problema que se puede presentar es la "contabilidad creativa", lo que implica aprovecharse de las normas contables para aparecer cumpliendo con la meta.
La responsabilidad fiscal es importante para hacer sostenible el gasto del Fisco, principalmente el gasto social, en el largo plazo, y evitar efectos negativos que un déficit fiscal persistente y, en el peor de los casos, creciente, produce sobre el funcionamiento de la economía en general, por lo que asegurar su cumplimiento es muy importante.